Вы здесь

О практике работы Управления в сфере проведения антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований

О практике работы Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Мордовия в сфере проведения антикоррупционной  экспертизы уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований

 

В соответствии с пунктом 2 статьи 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» профилактика коррупции осуществляется, в том числе, путем применения таких мер как, антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.

Основой правового регулирования указанной экспертизы стал Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которым установлены правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Антикоррупционная экспертиза предназначена осуществлять раннее выявление коррупциогенных факторов, создающих потенциальную возможность для коррупционных решений и действий субъектов правоприменения.

На основании вышеуказанного Федерального закона органы юстиции проводят антикоррупционную экспертизу уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований - при их государственной регистрации.

Во исполнение Федерального  закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» издан приказ Минюста России от 01.04.2010 № 77«Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований» (ред. от 27.08.2013), согласно которому территориальные органы Минюста России обеспечивают проведение антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) при их государственной регистрации в срок, установленный для государственной регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы), и отражают результаты проведения антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) в заключениях по результатам проведения антикоррупционной экспертизы уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы).

При выявлении в уставе муниципального образования (муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав) коррупциогенных факторов органы юстиции направляют заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы главе муниципального образования, представившему муниципальный правовой акт на государственную регистрацию. Копии указанных заключений направляются также в органы прокуратуры.

Начиная с 2010 года Управлением Минюста России по Республике Мордовия подвергнуто антикоррупционной экспертизе 60 уставов и 1803  муниципальных правовых акта о внесении изменений в уставы:

17 уставов муниципальных образований и 470 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы в 2010 году;

7 уставов муниципальных образований и 641 муниципальный правовой акт о внесении изменений в уставы в 2011 году;

 3 устава муниципальных образований и 406 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы в 2012 году;

27 уставов муниципальных образований и 233 муниципальных правовых акта о внесении изменений в уставы в 2013 году;

6 уставов и 53 муниципальных правовых акта о внесении изменений в уставы  в 2014 году.

При проведении Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Мордовия антикоррупционной экспертизы уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований коррупциогенные факторы не выявлялись.

Отсутствие коррупциогенных факторов в данных муниципальных правовых актах обусловлено активным участием Управления в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления что, в свою очередь, обеспечивает более высокое качество муниципального нормотворчества.

Сотрудниками Управления в 2008-2013 году самостоятельно разработано 1364 проекта муниципальных правовых актов, направленных на приведение уставов в соответствие с федеральным законодательством: в 2008 году -  395 проектов, в 2009 году - 132 проекта муниципальных правовых акта о внесении изменений в уставы муниципальных образований, в 2010 году - 117 проектов, в 2011 году – 187 проектов, в 2012 году – 193 проекта, в 2013 г. – 216 проектов,  в 2014 году – 124 проекта.

По данному направлению по итогам работы за 2013 год Управление занимало 3 позицию в Приволжском федеральном округе и 9 позицию в целом по Российской Федерации.

Следует отметить, что являясь превентивной мерой, активное участие Управления в уставном нормотворчестве органов местного самоуправления способствует предотвращению возникновения противоречий действующему законодательству при принятии уставов и актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований.

В целях решения поставленных задач, в соответствии с приказом Минюста России от 01.04.2010 № 77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований» Управлением Минюста России по Республике Мордовия  в рамках оказания методической помощи органам местного самоуправления, направленной на своевременное приведение уставов муниципальных образований в соответствие с действующим законодательством, а также на предупреждение внесения в муниципальные акты коррупциогенных положений, которые могут способствовать созданию условий для проявления коррупции должностными лицами органов местного самоуправления, регулярно проводятся выездные семинары-совещания с главами муниципальных образований.

С 2010 года Управлением проведено 17 таких семинаров-совещаний.

В рамках выездных семинаров обсуждаются вопросы, связанные с  последними изменениями федерального законодательства в сфере местного самоуправления,  анализируется судебная практика по вопросам признания уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы противоречащими федеральному законодательству, разъясняется порядок принятия муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, а также предлагаются самостоятельно разработанные Управлением проекты муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований (в 2010-2014 годах специалистами Управленияпри подготовке к указанным семинарам-совещаниям самостоятельно  разработано 308 проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы: в 2010 году - 93 проекта актов,  2011 году – 50 проектов актов, в 2011 году – 62 проекта актов, в 2013 году – 72 проекта актов, в 2014 году – 31 проект). В последующем муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований представляются в регистрирующий орган для прохождения процедуры государственной регистрации.

Проводимая Управлением Минюста России по Республике Мордовия работа по антикоррупционной экспертизе нормативных актов и их проектов способствует недопущению коррупции, а своевременное выявление и устранение коррупционных предпосылок еще на стадии нормотворчества позволяет сократить коррупционные проявления, что дает возможность совершенствовать антикоррупционную политику органов местного самоуправления и, в конечном итоге, не допускать нарушения прав и свобод граждан.

В целях реализации задач, направленных на противодействие коррупции Управлением будет продолжена работа по выявлению коррупциогенных факторов, создающих потенциальную возможность для коррупционных решений и действий субъектов правоприменения.

В ходе работы по государственной регистрации уставов муниципальных образований (муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы) были выявлены следующие проблемные вопросы в данной сфере, препятствующие эффективной реализации федерального законодательства.

1. Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ решение вопросов местного значения для органов местного самоуправления является обязательным.

К вопросам местного значения отнесены, в частности, следующие виды муниципального контроля:

осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения (пункт 5 части 1 статьи 14, пункт 5 части 1 статьи 15, пункт 5 части 1 статьи 16);

осуществление муниципального жилищного контроля (пункт 6 части 1 статьи 14, пункт 6 части 1 статьи 16);

осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель (пункт 20 части 1 статьи 14, пункт 26 части 1 статьи 16);

осуществление муниципального лесного контроля (пункт 32 части 1 статьи 14, пункт 29 части 1 статьи 15, пункт 38 части 1 статьи 16) и другие виды муниципального контроля.

Между тем частью 1 статьи 17.1 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что «Органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами.».

Таким образом, часть 1 статьи 17.1 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляет  в отношении муниципального контроля диспозитивную норму.

В связи с этим у органов местного самоуправления возникает правовая неопределенность по правоприменению вышеуказанных норм (должны или вправе).

2. В соответствии с абзацем пятнадцатым части 1 статьи 2 Федерального закона от № 131-ФЗ глава муниципального образования, избранный из состава депутатов, является выборным должностным лицом местного самоуправления.

Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования регулируется частью 6 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ, а досрочное прекращение полномочий выборного должностного лица местного самоуправления регулируется частью 10 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ.

Федеральным законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в часть 6 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ были внесены изменения, согласно которым пункт 11 части 6 статьи 36 утратившим силу, т.е. из перечня оснований досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования исключено такое основание, как досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

Однако согласно пункту 9 части 10 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления.

Таким образом, наличие коллизионных норм Федерального закона № 131-ФЗ дает возможность неоднозначно толковать данный Федеральный закон и может привести к его нарушению.

3. Федеральным законом от 18.10.2007 № 230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» был введен более упрощенный порядок принятия изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Так, в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ на публичные слушания должны выноситься «проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.».

Таким образом, исходя из положений пункта 1 части 3 статьи 28, проект решения о внесении изменений в устав не выносится на публичное обсуждение в случае, если речь идет о приведении устава в соответствие с федеральным законодательством  в части закрепляемого им перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по их решению. Изменению любых других положений устава муниципального образования должно предшествовать проведение процедуры публичных слушаний.

Однако органы местного самоуправления зачастую иначе трактуют вышеуказанные положения данной статьи.  

Для решения данной проблемы законодателю не следует ограничиваться обобщенной формулировкой, поскольку общая норма может быть подвергнута расширительному толкованию и, как следствие, может привести к ущемлению прав граждан на участие в обсуждении проекта устава муниципального образования, проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. В этой связи в целях конкретизации положений пункта 1 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ и исключения их неоднозначной трактовки считаем необходимым внесение соответствующих изменений в статью 28 Федерального закона № 131-ФЗ.

Кроме того, выявлена следующая правовая коллизия между пунктом 1 части 3 статьи 28 и частью 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ.

Так, в соответствие  с частью 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Согласно же пункту 1 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ на публичные слушания должны выноситься проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

4. Федеральный закон от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (ред. от 21.11.2011) (далее – Федеральный закон № 97-ФЗ) не устанавливает особенностей процедуры принятия и представления на государственную регистрацию уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы после устранения нарушений, послуживших причиной отказа в их государственной регистрации.

Государственная регистрация уставов и муниципальных правовых актов, поступивших после устранения нарушений, явившихся причиной отказа в регистрации, осуществляется в общем порядке, установленном Федеральным законом № 97-ФЗ, и в практической деятельности вызывает вопросы, касающиеся, в частности, сроков принятия муниципального правового акта для устранения выявленных нарушений. Поскольку указанные сроки федеральным законодательством не установлены, то муниципальные правовые акты могут длительное время не приводится в соответствие с действующим законодательством.

В целях единообразной правоприменительной практики на федеральном уровне необходимо закрепить процедуру принятия муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы после отказа регистрирующим органом в государственной регистрации.

В этой связи необходимо внести соответствующие изменения в Федеральный закон № 97-ФЗ.

5. На федеральном уровне не установлена процедура аннулирования государственной регистрации и исключения устава муниципального образования или муниципального правового акта о внесении изменений в устав из государственного реестра, что предполагает вынесение соответствующих изменений в Федеральный закон № 97-ФЗ, либо закрепление такой процедуры в приказах Министерства юстиции Российской Федерации от 31.05.2012 № 88 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований» и от 14.02.2008 № 31 «Об утверждении Положения об организации работы по ведению государственных реестров уставов муниципальных образований и муниципальных образований Российской Федерации в электронном виде» (ред. от 26.08.2009).

Наличие подробных и ясных юридических процедур государственной регистрации уставов и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы объективно будет способствовать более качественной работе регистрирующих органов.

 

18 марта 2015 года
Нашли ошибку на сайте? Выделите ее и нажмите Ctrl + Enter
Будет отправлен следующий текст:
Можете добавить свой комментарий (не обязательно).